武清法院诉讼案卷归档后补充材料

完善路径探析

王旭

诉讼案卷归档后补充材料，是指诉讼案卷移交归档之后增添新的案卷材料，与之前移交归档的材料共同构成一件完整的诉讼档案。武清法院自2015年全市法院实行案卷结案一个月内归档制度后开始增加此项工作内容，第一年仅200余件案卷存在归档后补充材料的情形，而据现有数据统计，最近一年有6000余件案卷在归档后需要补充材料。武清法院2015年结案的诉讼案卷共计14673件，2020年结案的诉讼案卷共计23675件，结案的诉讼案卷增加不足1倍，但归档后需要补充材料的案卷数量却大幅跃升至原来的30倍。通过2020年对天津市其他基层法院档案部门进行调研，笔者发现，除了北辰法院、红桥法院、宝坻法院归档后补充材料的案卷数量较多、工作较为繁重之外，其他十余个基层法院此类案卷数量并不太多。为何武清法院有如此数量众多的案卷在归档后需要补充材料？这些材料是否符合《天津市人民法院档案管理实施细则》第二十条中“确需增添”的标准？是否因为一些历史遗留问题或是相关人不当的工作方式导致？这是一个值得深入调查和研究的问题。本文将通过细致的现实数据剖析，找到问题及根源所在，并针对问题提出具体的应对之策。

一、武清法院诉讼案卷归档后补充材料的现状

武清法院诉讼案卷归档后补充材料的收集工作需要材料提交人制作“案卷归档后补充材料登记表”，详细载明“提交时间”、“案号”、“归档日期”、“材料的具体内容”、“放入正卷或副卷”、“材料总页数”、“所在部门”、“承办人”以及“材料提交人”等信息，与需要补充的材料一同提交办公室档案部门；办公室档案部门相关工作人员对各项内容逐一审查，将审查合格的登记表及材料予以收集，并在档案接收人处签字。

本文数据统计正是基于该“登记表”的信息。为了体现时效性，反映最近一年诉讼案卷归档后补充材料的真实现状，本文选取了2020年8月至2021年7月提交的补充材料进行详细的数据统计分析。

（一）补充材料在案件类型上的分布

图1 各类案件归档后补充材料的数量统计（件）

图2 各类案件补充材料的数量与同期归档数量的比例

如图1和图2，2020年8月至2021年7月办公室档案部门收集的归档后补充材料共涉及案件6007件，其中执行案件数量最多，涉及案件3269件，是同期执行案件归档数量的42.7%；民事案件位居第二位，数量为1880件，是同期民事案件归档数量的9.6%；刑事案件数量为777件，是同期刑事案件归档数量的81.8%；行政案件数量为74件，是同期行政案件归档数量的33.3%；其他类型案件为7件，均为非诉保全审查案件，是同期非诉保全审查案件归档数量的18.9%。

图3 各类执行案件归档后补充材料的数量统计（件）

执行案件按照最高院印发的《人民法院诉讼卷宗材料排列顺序（试行）》的分类标准，还可细分为一般（首次）执行案件、恢复执行案件、财产保全执行案件、执行异议案件等类型，图3和图4对上述四种类型在归档后补充材料的案件数量方面进行了进一步统计。一般执行案件涉及归档后补充材料的案件数量为2064件，占同期一般执行案件归档数量的40.1%；财产保全执行案件涉及归档后补充材料的案件数量为1066件，占同期财产保全执行案件归档数量的71.6%；恢复执行案件的案件数量为124件，占同期恢复执行案件归档数量的18.1%；执行异议案件的案件数量为15件，占同期执行异议案件归档数量的4.4%。

图4 各类执行案件补充材料的数量与同期归档数量的比例

从上述图表中可以看出，刑事案件需要在案卷归档后补充材料的情形是非常多的，刑事案件集中于刑事审判庭，可以说是该部门存在的一个普遍现象。笔者对刑事审判庭部分人员进行了调研，总结出了大致原因。其一，受现阶段疫情防控措施的影响，相关单位如监狱等无法及时回传有关材料，大部分材料都超过了一个月归档期限；其二，由于刑事案件流程环节的复杂性，很多材料无法在结案一个月内完成全部应有手续。可见，刑事案件归档后材料的补充在现行结案一个月内归档的规定前提下是“无可避免”的。

执行案件中财产保全执行案件的案卷归档后补充材料情形同样较为普遍。笔者对保全工作部分人员进行了调研，也对财产保全执行卷宗及相关民事卷宗进行了详细对比，发现了以下两点现象。其一，财产保全执行卷宗保全完毕即结案并移交归档，后续解除财产保全的材料只能以归档后补充材料的形式放入原有保全卷中；其二，财产保全执行卷宗与相关民事卷宗的财产保全材料具有内容一致性，说明存在同一材料双套入卷的情况，由此导致案卷归档后补充材料的重复提交问题。

执行案件中一般执行案件也存在着较为严重的归档后补充材料的情形，主要是对于后续多次执行的案件，我院较少采用新立执恢字号的方式，承办人直接放入首次执行案号中的“归档后补充材料”目录项所致。

民事案件、行政案件、非诉保全审查案件以及执行案件中的恢复执行案件、执行异议案件从比例关系来看，存在归档后补充材料的案卷数量相对较少，除民事案件存在与财产保全执行案件重复提交补充材料的情况外，其他类案件未发现共性现象。

（二）补充材料在各个部门的分布

鉴于执行案件在笔者统计时间段内归属于执行局，行政案件归属于行政审判庭，刑事案件归属于刑事审判庭，且这几类案件已在上文（一）中进行了详细数据统计分析，是故，此处不再将执行局、行政审判庭、刑事审判庭纳入统计图中。

图5 各个部门归档后补充材料的数量统计（件）

图6 各个部门补充材料的数量与同期归档数量的比例

图5反映的是2020年8月至2021年7月除执行局、行政审判庭、刑事审判庭以外其他部门提交的案卷归档后补充材料的分布情况，图6显示的是这些部门涉及归档后补充材料的案件数量与其同期归档数量的比例关系，由于各个部门案件数量多少不一，所以图6的比例关系更能反映大致情况。民事第二审判庭、大碱厂人民法庭案卷归档后补充材料较多，徐官屯人民法庭、汊沽港人民法庭、城关人民法庭、告申庭、豆张庄人民法庭、崔黄口人民法庭、大良人民法庭、河西务人民法庭案卷归档后补充材料较少。有的部门比例很低，而有的部门却比例较高，笔者分析可能与承办人对材料有用性的把握或是其工作习惯存在差异有关。

（三）补充材料在内容上的分布

民事案件中，如图7，各类材料的送达回证或EMS回执最多，涉及499个案卷；缴款凭证、发还凭单及相关手续居于其次，涉及423个案卷；之后是诉讼费票据、退费呈批表及相关手续，涉及355个案卷；保全相关材料，如（解除）保全申请书、协助执行通知书及回执等涉及341个案卷，民事裁定书（保全）涉及261个案卷；报纸公告及公告照片涉及71个案卷；住院病历、欠条、票据等证据材料以及情况说明材料涉及48个案卷；民事裁定书（补正裁定）涉及36个案卷；当事人信息，如公司信息、个人证件信息、委托手续等，涉及25个案卷；合议庭笔录涉及15个案卷；此外，还有调取证据申请书、交纳诉讼费用通知书（一审结案后用）、审结报告及审批意见表、案件审限扣除/中止申请表及相关说明、流程管理信息表、阅卷笔录、地址号码确认书、宣判笔录、担保相关材料、民事上诉状、移送执行书等材料少量提交。

图7 民事案件归档后补充材料的内容分布（件）

图8 刑事案件归档后补充材料的内容分布（件）

刑事案件中，如图8，刑事案件执行通知书（回执）最多，涉及246个案卷；解除社区矫正通知书及送达回执居于其次，涉及102个案卷；法定不批准出境人员通报备案通知书涉及101个案卷；换押证涉及84个案卷；上级法院的委托宣判函涉及46个案卷；关于提请将所持出入境证件作废的函涉及38个案卷；刑事裁定书及稿涉及30个案卷；缴款凭证、发还凭单及相关手续涉及27个案卷；罚没款相关材料涉及19个案卷；接受社区矫正保证书涉及18个案卷；罪犯执行告知书涉及18个案卷；有关问话笔录涉及17个案卷；社区矫正人员报道情况通知单涉及16个案卷；武清法院司法建议书及回函涉及14个案卷；有关证据材料涉及14个案卷；逮捕通知书、逮捕决定书回执、逮捕审查报告、逮捕证等逮捕材料涉及12个案卷；保外就医审查表、审批表、诊断证明等涉及12个案卷；有关单位介绍信、调取证据通知书、工作证复印件等涉及9个案卷；此外，还有缓刑执行通知书（存根）、提请撤销缓刑相关材料、暂于监外执行相关材料、（解除）取保候审相关材料、宣判笔录、庭审直播申请表、收监执行相关材料、释放相关材料、裁判文书检校登记表、量刑建议调整书、延长审理期限相关材料、认罪认罚具结书等材料少量提交。

行政案件的材料内容较为集中，如图9，诉讼费票据最多，涉及25个案卷；各类材料的送达回证或EMS回执居第二位，涉及21个案卷；案件审限扣除、中止申请表及相关说明涉及20个案卷；行政裁定书涉及14个案卷；报纸公告及公告照片涉及1个案卷。

图9 行政案件归档后补充材料的内容分布（件）

执行案件中补充材料的种类较多：（1）一般执行案件后续所有的执行措施材料均放入首次执行案卷中，而不是新立执恢案号，由此导致补充材料的内容分布范围较广，其中执行裁定书、执行通知书及相关回执等最多，涉及2305个案卷；发款相关材料居其次，涉及1272个案卷；相关信息查询证明，如房产、机动车、婚姻、银行账户、工商等，涉及643个案卷；二次保全申请材料，涉及218个案卷；失信、限制消费等相关材料，涉及137个案卷；还有很多执行过程中形成的其他各类材料，此处将不再进一步展开。（2）恢复执行案件的材料内容与一般执行案件类似，但总数不多。（3）财产保全执行案件的材料内容比较集中，民事裁定书（保全）最多，涉及908个案卷；协执单位反馈被执行人信息紧随其后，涉及904个案卷；（解除）保全通知书、申请书及相关回执涉及530个案卷；此外，还有一些其他执行措施材料。（4）执行异议案件提交的内容仅为执行裁定书及相关送达回执。

非诉保全审查案件提交的补充材料集中于民事裁定书（保全）、（解除）保全材料及相关回执。

（四）补充材料在提交时间上的分布

本文详细统计了补充材料的提交时间与对应案卷的归档时间之间的时间间隔，以反映补充材料提交是否及时。

表1 案卷归档时间与补充材料提交时间的时间间隔（件）

从表1中可以看出，一般执行案件的补充材料多为归档后1至10年之间提交，这也从侧面印证了上文分析的后续多次执行材料均归入首次执行案卷的判断。财产保全执行案件在归档后1至4个月之间以及1至2年之间提交的补充材料形成了小波峰，其他区间数据差别不大，推测与案件保全具体情况有关。民事案件在归档后1至3年之间提交补充材料的案卷数量几乎与1年内提交补充材料的案卷数量持平，甚至是在案卷归档后28年还在补充材料，提交不及时现象凸显。其他各类案件也存在着较为明显的提交不及时现象。

（五）补充材料在提交页数上的分布

如表2所示，各类案件归档后补充材料多为10页以内，一般执行案件、财产保全执行案件的补充材料页数相对较多，经常需要单独装订成册，而无法直接粘贴入卷。

表2 案卷归档后补充材料的页数分布（件）

二、武清法院诉讼案卷归档后补充材料的问题分析

（一）现有制度规定不健全，缺少案卷归档材料“齐全”的标准和要求

《天津市人民法院档案管理实施细则》第十七条明确规定“诉讼材料收集不齐全的原则上不应归档”，而怎样的标准才是“齐全”，文件中并未阐述，对于不从事实际案件工作的档案工作人员来说，这样的规定实在难以把握。虽然诉讼档案工作历来要求只作案卷形式上的审查，不作内容上的审查，但是从确保档案原始记录性以及档案完整安全的角度来说，收集完整、齐全的诉讼案卷有重要价值和意义。由于缺少对诉讼材料齐全的具体规定，又没有对归档案卷内容齐全与否的审查机制，导致承办人、书记员在移交归档案卷材料的整理上存在一定的随意性，出现有些材料如审结报告、流程管理信息表、阅卷笔录、宣判笔录等属于归档时应当在案卷中的材料在归档后很长时间才提交的情形；由于承办人对收集材料的认识不深刻、不准确，简单地认为“收集齐全”就是“全部聚集”，对材料缺少辨别，导致一些如调卷介绍信及工作证、庭审直播申请表、裁判文书校验登记表等没有查考价值、无需入卷的一般性材料提交补充，降低了诉讼档案收集质量。

（二）未合理利用“延期归档”功能应对“无可避免”的材料补充问题

市高院已于2021年5月7日下发了《关于案卷“延期归档”功能上线的通知》，要求“部分因特殊原因无法在结案后1个月内归档的案卷，通过承办法官申请，经庭长审批后可以延迟归档，延期归档的案卷在结案后3个月内完成归档，不列为超期未归档案件”，笔者认为，客观上难以避免的材料不齐全情况应当可以纳入“特殊原因”的范围内，通过申请延期归档确保归档案卷材料收集齐全、完整。我院已将该文件下发至各个部门，但据笔者了解，该“延期归档”功能使用并不普遍，究其原因，一方面，市高院并未针对文件内容进行专门性培训，仅依靠普发文件的方式，宣传效果不明显；另一方面，承办人在申请延期归档上有所顾虑，担心影响审判质效。

（三）后续多次执行材料均入首次执行案卷中存在诸多弊端

其一，每次执行的材料难以区隔，无法清晰识别每次执行的具体情况；其二，多次执行的案件，每次执行往往由不同执行员负责，不论是从案卷责任人认定的角度，还是从档案原始记录性维护的角度，都不应当将其他执行员形成的执行材料放入首次执行案卷中。执行材料往往页数较多，经常存在因材料较厚无法粘贴入卷而新设立正卷第二册的情形，在新卷卷皮打印时，档案人员往往难以识别执行员名字，是填写与正卷第一册同样的执行员，还是填写此次实际执行的执行员？选择前者就会出现上述问题，选择后者则会出现正卷两册卷皮信息不一致问题，同样，补充材料就要在备考表中注明，备考表中的承办人签字也存在类似问题，签字的承办人需要对整个案卷负责，补充其他承办人形成的材料于理不合；其三，多次提交补充的执行材料可能存在同一内容重复提交的情况，造成案卷内容冗余。

（四）未引入案卷归档后补充材料的领导审批制度

市高院《天津市人民法院档案管理实施细则》第二十条规定“已经归档的案卷不得擅自增添或者抽取材料，确需增减材料的，应当经相关审判业务部门负责人审批”。我院对于案卷归档后抽取材料、替换材料是提高了审批要求，需要分管院领导签字，通过层层领导审核把关，确保已归档案卷不出差错，但是对于案卷归档后补充材料，除特殊情形外，我院一直没有引入领导审批制度，主要考虑会增加业务部门负责人及分管院领导的工作压力。但面对愈演愈烈的不规范、随意性强、囤积拖延提交等补充材料积弊现象，各级领导的前期把关和严格控制需求愈发迫切，同时，这一领导审批制度的推动和建立将进一步提升我院诉讼档案案卷质量和管理水平。

（五）相关人员缺乏案卷方面的业务知识

在补充材料收集的过程中，笔者发现有些人员是缺乏案卷规范化整理方面业务知识的，一是正、副卷材料区分具有随意性，同一类型的审批表，有些人放入正卷，而有些放入副卷，在执行案卷中表现较为明显；二是存在相同内容的材料重复提交问题，例如，从我院其他案卷中复制出来放入自己的案卷中，案卷里已经有了材料还要把相同材料放入卷中，保全和相关民事案卷分别补充相同的保全材料，有些一般性材料不管是否与卷内材料重复都绝不留在自己手里全部要入卷宗里；三是提交的材料缺乏准确性、规范性，存在案号错误、材料内容填写不齐全等问题。向案卷中补充材料是一项严肃、严谨且不容许出错的工作，一旦出现材料内容错误、材料放错案卷、材料放错位置，就会造成诸多严重后果，这与案卷归档前的规范整理是同等重要的。

三、武清法院诉讼案卷归档后补充材料的完善建议

前文对我院案卷归档后补充材料的现状及不足之处进行了深入阐述和分析，立足我院现实实际，借鉴我市其他基层法院的优秀经验，笔者试图提出合理化的具有针对性和可操作性的完善对策及建议，以期解决此项工作的沉疴积弊，优化档案工作模式，提升我院诉讼档案的质量和管理水平。

（一）部门联动确立案卷归档材料“齐全”的标准和要求

各部门联动，以业务部门为主，档案部门为辅，在法〔2020〕274号《人民法院诉讼卷宗材料排列顺序（试行）》的材料内容要求基础上，结合我院具体工作实际，按照案件类别对材料内容分别进行研究，梳理出案卷归档“齐全”的标准和要求，即明确列出一件完整案卷应当包括哪些具体材料，以便于承办人、书记员能够按照标准和要求进行整理，识别出哪些材料是必须在归档时就在案卷中的，哪些材料是没有查考价值无需入卷的，同时档案工作人员也能够按照标准和要求进行归档审核把关，及时发现案卷中缺少的材料。通过业务部门前端预防和办公室档案部门后端把控，真正做到市高院文件要求的“诉讼材料收集不齐全不归档”。

（二）“延期归档”功能区分特殊情形与一般情形进行差异化处理

我院应广泛推广“延期归档”功能，消除承办人顾虑。在上述“案卷归档材料齐全的标准和要求”基础上，针对“无可避免”的材料补充问题较为严重的刑事案件，建议统一采用延期归档的办法，将归档期限延长至3个月，待案卷材料全部齐全之后再移交归档；其他类型案件可根据案卷具体情况在需要时进行延期归档申请。

（三）通过新立恢复执行案件的方式摒弃现有诸多弊端

由于我院的立案习惯以及历史遗留问题，后续多次执行形成的材料往往都放入首次执行案卷中，造成上文所述的诸多弊端，在笔者数据统计时间段内我院恢复执行的案卷有760件，而提交补充材料的执行案卷有3269件，其中绝大部分都是后续恢复执行形成的材料，可见在恢复执行案号的设立方面存在一定问题。笔者认为，恢复执行的材料完全可以通过设立恢复执行案号的方式单独成卷，既确保了每次执行材料的规范、齐全、责任明确，又有助于后期档案利用等各个环节更好地开展。

（四）建立补充材料的分情形领导审批制度

从上文数据中可以看出，我院补充材料的囤积现象非常严重，承办人或书记员倾向于将材料留存一段时间，集中一大批后再提交，尤以岗位变动时提交居多。案卷已归档多年，还在进行材料补充，这既不利于诉讼案卷的完整、安全与规范，也给档案人员补充材料的工作造成了极大困难，因为时隔多年，可能存在电子档案难以挂接系统，以及纸质案卷已经移交档案局难以随时放入等情况。为解决此问题，遏制案卷归档后补充材料的不及时提交问题，笔者建议在市高院文件要求“相关审判业务部门负责人审批”的基础上，建立分情形领导审批制度，案卷归档后一年内的材料提交，由业务部门负责人审批，而一年以上的，先由业务部门负责人审批，而后由分管院领导审批。各业务部门负责人应高度重视此项审批工作，真正担负起案卷质量把关人的角色，严谨审核，严格把关，对存在拖延提交材料的相关人员及时进行教育引导。

（五）加强对业务部门人员的案卷业务知识培训

其一，市高院应针对今年下发的《人民法院诉讼卷宗材料排列顺序（试行）》组织专门性培训，向业务部门人员进一步明确各类材料的正、副卷划分标准和要求；其二，我院各业务部门应经常性开展案卷业务知识培训，组织学习《人民法院诉讼文书材料立卷规范》以及案卷归档“齐全”的标准和要求，同时结合本部门案件现实情况，制定各类材料“何时入卷”、“怎样入卷”的统一工作标准；其三，办公室档案部门应加强对各业务部门兼职档案人员的培训和指导，使兼职档案人员成为档案管理理念和规范深入推广的重要抓手，进一步推动我院档案管理工作全面上水平。

囿于笔者调研能力不足，且未曾实际参与过我院业务工作，查找的不足及提出的建议更多从诉讼档案管理及档案工作人员的角度出发，可能存在不切实际、缺乏可操作性等问题。希望通过笔者的调研，能够促进我院对这一问题的深入关注和研究。